国家应对气候变化“十五五”规划

为深入实施积极应对气候变化国家战略，全面推进美丽中国建设，如期实现碳达峰目标，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》《美丽中国建设“十五五”规划》《“十五五”碳达峰行动方案》，编制本规划。

一、总体要求坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，全面贯彻习近平生态文明思想，以落实国家自主贡献为目标，以减缓和适应气候变化为主线，以科技进步和制度创新为动力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，提升气候韧性，增强绿色发展动能，将应对气候变化作为落实全球治理倡议的先行示范领域，为持续完善全球气候治理体系、推动构建人类命运共同体作出更大贡献。“十五五”期间，应对气候变化及碳达峰碳中和工作取得新的重大进展，碳达峰目标如期实现，全面完成2030年国家自主贡献。到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17%，全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放比2025年下降3%左右，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，产品碳足迹管理体系基本建成，加强非二氧化碳温室气体监测管控，形成3000万吨二氧化碳当量减排能力，适应气候变化工作体系更加完善，气候适应型社会建设取得阶段性进展，应对气候变化意识和能力持续增强，我国在全球气候治理中的影响力、引导力、塑造力和道义感召力显著提升。在此基础上再奋斗五年，全面实现2035年国家自主贡献，为实现碳中和奠定坚实基础。

二、控制重点领域二氧化碳排放
（一）加快经济社会绿色低碳转型。实施碳排放总量和强度双控制度，加快建设新型能源体系，大力发展非化石能源，实施可再生能源消费替代，推动煤炭和石油消费达峰，国家大气污染防治重点区域内新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭等量或减量替代。持续推动产业结构调整，加强温室气体排放生态环境影响评价、节能审查和碳排放评价，坚决遏制“两高一低”项目盲目上马，依法依规淘汰落后产能，加快出清低效产能。持续扩大绿电应用，高质量建设绿证市场。大力发展绿色低碳产业，建设生态工业园区、零碳工厂和园区、零碳算力设施。推动城乡建设绿色低碳转型，推广绿色建造方式。加快交通运输绿色低碳发展，提高大宗货物铁路、水路和新能源汽车运输比重。
（二）巩固提升生态系统碳汇能力。推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，科学开展大规模国土绿化，实施森林质量精准提升工程。统筹推进“三北”工程、重要生态系统保护和修复重大工程建设。依托和拓展自然资源调查监测体系，加强生态系统碳汇计量监测核算和碳储量调查评估。
（三）深入推进减污降碳协同增效。制定重点行业和生态环境— 6 —基础设施减污降碳协同治理技术指南。减少溶剂型原辅材料生产和使用。建设一批减污降碳绿色发展标杆。通过碳交易、生态补偿、绿色金融等激发各类主体参与动力。

三、加强非二氧化碳温室气体管控
（四）加大甲烷排放控制力度。推进煤矿瓦斯利用项目建设，加强油田伴生气与放空气回收利用。推广稻田节水灌溉技术，提高畜禽粪污处理及资源化利用水平，单位农产品甲烷排放强度进一步降低。加强生活垃圾填埋场综合整治，提升污水处理效能。鼓励有条件的地方开展甲烷控排专项行动。
（五）加强氧化亚氮排放控制。引导己二酸、硝酸和己内酰胺生产企业通过加装催化剂等方式减少氧化亚氮排放。推动化肥科学施用。控制农业和废弃物处理领域氧化亚氮排放。
（六）推进含氟气体排放控制。通过源头替代、回收利用及末端销毁等措施，加强氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫、三氟化氮等含氟气体管控。严格落实氢氟碳化物生产与使用配额管理制度。编制实施六氟化硫管控方案及相关技术规范。专栏1 非二氧化碳温室气体排放控制重大工程因地制宜建设甲烷、氧化亚氮、含氟气体等非二氧化碳温室气体治理工程，推动形成3000万吨二氧化碳当量减排能力。01 在甲烷排放重点领域，实施低浓度瓦斯蓄热氧化（催化氧化）、富集提纯等甲烷控排示范工程。02 在工业氧化亚氮领域，采取措施减少直接排放，同时推动氧化亚氮回收利用。03 开展电力设备六氟化硫回收和替代工作。

四、加强全国碳市场建设
（七）加快建设全国碳排放权交易市场。充分发挥碳排放权交易市场对实施碳排放双控的重要支撑作用。有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例，建立配额储备和市场调节机制。加强碳排放数据质量全过程监管，强化碳排放计量审查。
（八）积极发展高质量全国温室气体自愿减排交易市场。常态化开展全国温室气体自愿减排交易市场方法学建议征集、评估遴选和发布工作。加强全国碳减排资源统筹管理，规范各类自愿减排交易活动。强化项目及减排量全链条管理，扩大审定与核查机构专业人才队伍。推动核证自愿减排量应用，积极服务有关行业企业国际履约和产品碳中和。
（九）提升碳市场活力和效能。建立完善碳质押、碳回购等政策制度，鼓励金融机构探索开发碳市场相关金融产品和服务。丰富市场交易主体，稳步推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳排放权交易，适时引入其他非履约主体。完善碳市场价格形成机制，提升碳减排资源配置效率，有效降低全社会减排成本。完善市场交易风险预防预警及处置程序，加强交易行为监管。加强对碳排放权交易试点市场的指导和监管。
（十）扩大我国碳市场国际影响力。积极参与国际碳市场规则制定，加强方法学和标准衔接，推动建立新型国际碳市场合作机制和组织。组织举办中国碳市场大会。专栏2全国碳市场数字化智能化升级重大工程面向碳市场覆盖领域和行业，构建可信采集、智能分析、高效监管一体化碳排放数智治理体系。01建设可信数据采集网络。通过物联网等新技术手段建设高准确率的碳排放核算数据采集网络，建设可信数据采集基础设施，部署超1万台国家核证自愿减排量联网监测网关，形成统一的数据底座与数据整合机制，实现监管能力的数字化转型和智能化跃升。02建设大模型辅助支撑网络。统筹整合全国碳排放权注册登记系统、交易系统、数据报送系统及全国温室气体自愿减排相关平台，引入大模型等先进技术，实现数据审核、项目管理、市场分析等核心环节数智化管理，全面强化交易行为监控、履约合规管理与市场预警能力。03开展重点行业终端智能核算试点。在重点排放单位中，启动终端级碳排放核算服务试点，实现关键排放环节的数据采集自动化、过程监控可视化、异常波动监测智能化。开展适用不同类型温室气体自愿减排项目终端智能监测服务。04信息化基础能力建设。打造涵盖机房建设、网络架构、硬件更新、平台中台等在内的信息化基础能力，配套完善标准制度与专业人才队伍，形成安全稳定、可持续发展的碳市场数字治理底座。

五、建立健全碳足迹管理体系
（十一）夯实碳足迹工作基础。制定产品碳足迹核算和重点产品碳排放限额标准。依托国家温室气体排放因子数据库，加快建设国家产品碳足迹因子数据库，鼓励行业、地区、企业研制细分产品碳足迹因子或开发数据库，衔接和补充国家数据库。加强产品碳足迹数据质量管理，强化数据安全和产权保护。
（十二）健全标识认证和管理机制。有序开展产品碳足迹标识认证试点工作，推动制定产品碳标识认证管理办法，规范认证流程与第三方机构管理。研究建立产品碳足迹分级管理和信息披露制度。
（十三）丰富产品碳足迹应用场景。持续推动将产品碳足迹要求融入贸易、财政、金融和产业等政策，应用于政府采购、绿色金融等场景。优先选取产业链完整、溯源性高的产品，支持地方政策创新和重点行业企业先行先试。（十四）推动碳足迹规则国际衔接。跟踪研判碳足迹国际动态，加强国际交流和标准规则衔接，促进国际标准本土化。组织行业协会、企业等积极参与产品碳足迹国际规则制修订，逐步推进因子数据、认证结果和服务机构等国际认可。支持指导企业应对国际涉碳贸易规则。

六、提升气候风险应对能力
（十五）完善适应气候变化工作体系。健全气候变化“观测-评估-行动-反馈-提升”全链条工作流程。明确适应气候变化部门任务分工，健全省、市、县三级适应气候变化工作责任体系。探索构建气候适应型社会评价指标体系，建立适应气候变化进展成效评估制度。深化气候适应型城市建设。
（十六）开展气候变化风险评估。完善气候及气候变化观测网，提升地球系统多圈层协同观测能力，加强地球系统数据平台建设。建立气候变化风险早期预警系统，加强气候敏感区、生态脆弱区、人口密集区气候风险监测预估。开展陆地、海洋碳循环与气候风险关联研究，加强气候变化对生态环境影响研判，建立气候变化风险评估会商制度。研究编制中国气候变化风险区划。
（十七）加强极端天气气候事件应对。加快建立新一代短临预警业务体系，构建政府主导的预警信息发布体系。完善防灾减灾救— 10 —灾联动机制，补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板。引导人口、基础设施、产业向气候灾害低风险区域优化布局。

七、强化适应气候变化行动
（十八）强化自然生态系统适应行动。建设完善集约、协同、高效的生态环境监测网络。加强陆地生态系统灾害预警、气候风险评估，加强森林草原湿地荒漠生态系统适应性管理，提升林草生态系统、海岸带及沿岸地区适应气候变化能力。完善气候行动与生物多样性保护协同增效技术方法和政策。
（十九）加强经济社会系统适应行动。建立健全适应气候变化的粮食安全保障体系，大力发展气候智慧型农业。加强气候变化健康适应行动，强化气候变化健康风险、脆弱性和适应能力动态评估。加强基础设施与重大工程气候风险管理。强化城市气候风险评估，鼓励城市编制气候风险地图。提升敏感二三产业气候韧性。
（二十）实施重点区域适应行动。构建适应气候变化的国土空间格局，加强气候影响、灾害综合风险评估信息与国土空间信息融合。完善和落实主体功能区战略，全面提升不同主体功能区适应能力。加强重点生态安全地区和重点城市群适应气候变化行动。扎实开展省级适应气候变化行动。

八、提升应对气候变化治理能力
（二十一）健全气候领域法律法规制度标准。持续推进应对气候变化和碳达峰碳中和专项法律制定工作，鼓励有条件的地方先行开展地方气候立法。健全应对气候变化基础通用标准以及减缓和适应气候变化相关标准。
（二十二）完善碳排放统计核算体系。建立全国及省级地区碳排放年报、快报制度，推动编制省级温室气体清单，完善动态监测预警机制。加强国家温室气体排放因子数据库建设，定期更新全国及省级电力排放因子。推动国家温室气体监测网络建设。开展非二氧化碳温室气体排放数据报送与核查。加强碳计量基础能力建设。加强部门间碳排放相关数据衔接共享。专栏3 国家温室气体排放因子数据库建设工程通过不断丰富我国温室气体排放本土化因子种类和数量，完善排放因子信息系统，努力构建“覆盖面广、适用性强、可信度高”的国家温室气体排放因子数据库，为建立统一规范的碳排放统计核算体系提供基础支撑。01 提高温室气体排放因子覆盖度和本土化水平。加强温室气体排放因子相关参数专业检测设备配置，开展对能源活动、工业生产过程和产品使用、农业活动、废弃物处理等领域的排放因子相关参数的检测，提升排放因子相关参数的检测能力，以及本土化排放因子的生成和更新能力。02 提高温室气体排放因子信息化管理水平。完善国家温室气体排放因子数据库信息系统，涵盖全国及地方碳排放因子、温室气体清单因子、行业企业排放因子、产品碳足迹因子等模块，实现对直接排放因子、间接排放因子、产品碳排放强度、产品碳足迹因子等的信息化数据采集、核算、分析、评审、存储、发布等功能。
（二十三）发挥财政价格金融政策支持作用。统筹利用各类资金渠道支持符合条件的应对气候变化项目。通过大气污染防治资金支持应对气候变化能力体系建设。健全资源环境要素价格形成机制。积极推动气候投融资发展，深化地方试点。
（二十四）强化应对气候变化科技创新。加强气候变化关键过程与机理研究，开发“AI+”高精度地球系统数值模拟技术和反演一体化技术，构建新一代应对气候变化综合评估模型及政策仿真优化系统。强化气候科技集成应用推广，持续发布《国家重点推广的低碳技术目录》。推动碳捕集利用与封存相关技术研究和工程示范。支持开展氢氟碳化物替代品和替代技术研发应用。
（二十五）推动全社会广泛参与。围绕全国生态日、全国节能宣传周、全国低碳日等重要节点，组织开展应对气候变化宣传活动。倡导推动大型活动碳中和，通过使用核证自愿减排量抵销碳排放。倡导绿色低碳生活理念和消费方式，鼓励电力用户使用绿证实现全绿电消费，引导规范地方碳普惠机制。建设绿色低碳发展国民教育体系，加强应对气候变化相关专业学科建设。

九、积极参与和引领全球气候治理
（二十六）建设性引领应对气候变化多边治理进程。坚持公平、共同但有区别的责任和各自能力原则，坚定维护《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）及其《巴黎协定》主渠道地位，推动全面有效持续实施。坚持真正的多边主义，反对单边主义、保护主义，推动妥善处理气候与贸易问题，加强绿色技术和产业国际协作，促进绿色低碳产品自由流动。构建气候治理新叙事，积极维护气候公平正义，推动公正转型。深度参与各渠道气候变化多边磋商谈判。
（二十七）扎实做好透明度履约工作。切实履行我国在《公约》及其《巴黎协定》下的报告和审评义务，常态化编制我国气候变化国家信息通报、双年透明度报告和国家温室气体清单报告，按期提交至《公约》秘书处，并接受国际审评。
（二十八）深化开展双多边国际交流与合作。落实应对气候变化双边、区域机制，用好气候治理多边平台，加强与各国、联合国有关机构和其他国际组织对话交流和务实合作。积极宣传习近平生态文明思想和中国应对气候变化积极成效，定期发布中国应对气候变化政策与行动进展报告和白皮书。推动地方、研究机构等开展多层次气候变化国际交流合作。
（二十九）持续加强应对气候变化南南合作。积极落实全球发展倡议，深化应对气候变化南南合作。加强现有资源统筹，有序推动低碳示范区建设及“非洲光带”“清洁炉灶”“早期预警”等旗舰项目开发实施，打造可复制、可推广、受欢迎的项目样板。组织开展能力建设专题研讨班。加强成果宣传，传播中国叙事，提升我国在全球气候治理中的影响力。探索建立多元主体、多层级的气候合作伙伴关系。

十、组织实施生态环境部、国家发展改革委统筹推进规划实施，各部门加强工作协同，形成工作合力。规划实施应对气候变化一揽子重大工程。做好规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，强化地方目标任务落实。